2018年12月, 中央农村工作会议强调“要抓好农村人居环境整治三年行动, 从农村实际出发, 重点做好垃圾污水处理、厕所革命、村容村貌提升”。农村人居环境的改善作为乡村振兴的重要任务已经被提上议事日程。党的十九大报告提出乡村振兴战略, 将“生态宜居”作为乡村振兴的总要求, 随后中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《农村人居环境整治三年行动方案》, 对农村人居环境整治提出了明确的目标。中共中央、国务院印发《国家乡村振兴战略规划 (2018—2022年) 》又进一步明确指出, 农村人居环境问题, 特别是垃圾、污水和厕所, 是人居环境的短板, 需要采取有效措施加以治理。农村人居环境改善关系到乡村振兴战略能否实现, 也是2019年农村工作的重要任务。

1 农村人居环境问题的复杂性

对于2020年全面建成小康社会的目标来说, 农村地区的问题仍然是亟待解决的短板, 一方面深度贫困地区的脱贫工作尚未完成, 另一方面, 日益富裕的农村正面对着越来越严重的环境问题。通过实施精准扶贫, 农村绝对贫困问题已经得到极大改善, 并进入攻坚克难的最后时期。但不容忽视的是, 农村的环境问题越来越凸显, 如果不从现在开始重视并加以治理, 问题会越来越严重。人居环境问题不仅是一个紧迫问题, 而且也是一个复杂问题。在中国, 农村人居环境问题的成因比较复杂, 既有传统方面的原因, 也有现代方面的原因。

传统的人居环境问题往往是由贫困所导致的。在传统的农村, 村民缺乏卫生常识, 也缺少资金去修建必要的基础设施, 人居环境较差。比如, 在传统农村普遍存在人畜混居的现象, 农民在庭院内饲养家畜, 甚至人畜共同住在同一个房屋之内, 人住楼上, 畜在楼下, 因此造成一些人畜共患的疾病传染;山区或干旱地区, 人们缺少清洁的饮用水, 而在潮湿闷热地区, 蚊蝇滋生, 传播疾病。传统农村人居环境的改善不仅需要解决饮用水、村容村貌、人畜分离等问题, 还需要提高村民的环境卫生意识, 改变传统的生产和生活方式。近年来, 农民的收入增加很快, 2017年农民人均可支配收入超过1.3万元。在收入增加以后, 尽管许多农民建筑新房, 但是人居环境的改善状况还是不太理想, 特别是在边远贫困地区。

在传统的农村人居环境问题尚未解决的同时又出现了新的问题, 富裕起来的乡村, 人居环境问题变得更加严峻。

首先是许多地方不同程度地出现了垃圾围村的现象。传统的农民生活很少有垃圾产生, 农村也没有专门处理垃圾的设施, 但是随着工业产品进入乡村, 乡村无法处理的垃圾迅速增加, 而且随着电商进入农村, 以塑料为主的包装垃圾还会继续增加。“垃圾围城”的现象已经开始出现在农村, 农村的垃圾问题远比城市更难处理。因为农村居住分散, 且缺少处理设施, 许多无法处理的垃圾随处堆放, 造成了严重的环境污染;即使有一些村庄建立了小型垃圾填埋场, 但是这些小型填埋场造成了许多环境隐患, 特别是对地下水的威胁很大;个别村庄采取分散焚烧的办法, 但是焚烧只能解决一小部分垃圾问题, 还有大量垃圾因无法焚烧处理而留存下来。

污水问题也是随着乡村发展而变得日益严重的环境问题之一。传统乡村几乎不产生污水, 所以也没有污水处理设施, 但是随着自来水、冲水马桶、沐浴设施和洗衣机在部分相对富裕的村庄的普及, 污水的影响也日益增加, 不仅影响村容村貌, 还影响到地下水的清洁。比如, 洗衣机普及带来化学洗涤剂的普遍使用, 使用过程中排出的大量含磷的废水, 直接污染了农村的水体。

其次, 农村厕所是一个特别值得关注的问题。传统的乡村普遍使用旱厕, 不仅污染空气, 而且滋生蚊蝇。近年来, 这种旱厕对农村环境已经构成严重的威胁。第一, 在一些地区, 农村撤并的规划导致农村人口向中心村集中, 部分地区的人口密度比过去更大, 人口密度的增加使传统旱厕所造成的环境问题更加集中;第二, 过去粪污作为农家肥的主要来源, 是一种资源, 但是现在农民越来越多地使用化肥, 粪污不再是一种资源, 因此农民也不愿意花力气去清理厕所;第三, 农民生活水平提高以后, 越来越不能容忍旱厕所带来的各种问题, 传统的旱厕因为臭味影响农民生活, 同时也容易传播疾病。

再次, 农村人居环境问题不仅仅来自于生活方式的改变, 也来自于生产方式的改变。种植业对农村人居环境的影响体现在化肥、农药和地膜的污染上。尽管通过各级政府的努力, 中国实现了农药和化肥的零增长目标, 但中国是化肥和农药的消费大国, 即使实现了零增长, 其对环境的影响仍然是巨大的。要减少化肥和农药对环境的污染, 不仅仅是不再增加农药和化肥的使用量, 而是要减少使用量。要达到这个目标, 困难还很多。除了种植业以外, 养殖业也正在成为影响农村人居环境的重要因素。过去农民家庭养殖业的规模都很小, 大部分农民不过养一两头猪, 粪肥作为有机肥, 都用于种植业, 即“养猪为肥田, 杀猪为过年”, 但是现在规模化的养殖业正在代替一家一户的分散养殖业, 牲畜产生的污水和粪便集中、量大, 成为农村新污染源。

最后, 乡村振兴对农村的人居环境也提出了更高的要求。随着农民收入的提高, 农民对环境的要求也越来越高, 特别是有过城市生活经验的农民, 他们已经不能满足传统的乡村生活方式, 希望乡村的生活能够更加清洁卫生。在这种复杂的背景下, 将农村人居环境问题作为乡村振兴的重要举措, 是十分必要的。

2 人居环境治理需要政府与村民的通力合作

人居环境问题是一个复杂的社会问题, 不是单独家庭可以解决的。不管是垃圾或是污水, 都需要政府、村庄和家庭相互配合解决, 否则即使个别家庭安装了卫生厕所, 也不能阻挡其它旱厕带来的蚊蝇。同样, 一个农户减少了化肥和农药的使用量, 也不足以阻挡整体环境的恶化。在当前条件下, 农村人居环境问题已经超出了村庄的层面, 许多问题已经不再是从村庄或农户层面就可以解决的了, 因此需要政府的介入。比如, 尽管在村庄层面可以通过垃圾分类和回收利用以减少垃圾, 但是大量工业产品所形成的垃圾是农村自身无法解决的, 不管是焚烧或填埋, 都需要政府进行干预和管理。

中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划 (2018—2022年) 》明确指出, 补齐人居环境的短板、提升村容村貌和建立健全整治长效机制的三大任务。而在中央办公厅和国务院办公厅印发的《农村人居环境整治三年行动方案》中, 不仅确定了人居环境整治的目标和步骤, 而且根据东部、中部和西部不同地理位置, 制定了切实可行的具体指标。这些文件为改善农村人居环境指出了明确的道路。

首先, 要发挥村民的主体性。农村人居环境改善的目标和受益群体首先是农民, 而在不同地区和不同的发展阶段, 人居环境的主要问题和村民的主要环境诉求都会有很大区别, 要满足村民对人居环境的要求就不能采取一刀切的方式。农村人居环境的改善需要因地制宜, 要倾听村民的意见, 特别是在规划阶段, 要尊重农民的意愿。

发挥村民的主体性还要激发村民的主人翁意识。村民不仅是人居环境改善的受益者, 同时也是行动者, 要提高村民的环境意识, 自觉采取行动, 亲身参与到农村人居环境的改善工作。农村人居环境的改善不仅仅是基础设施建设, 更是村民日常行为的改变, 垃圾处理、厕所使用、污水排放, 这些日常行为对于农村人居环境的改善发挥着不可忽视的作用。在农村人居环境改善中, 需要通过村民的教育和自我教育, 树立新的文明村风。同时充分发挥农民的主人翁精神, 严禁基层政府包办代替, 村民当家作主自我改善居住环境。

其次, 要发挥农村基层组织的作用。农村人居环境的改善不是一家一户的事情, 需要在村庄层面建立新的制度, 形成新的规范, 这就需要强有力的基层组织。强有力的村支两委是实现人居环境改善的重要组织力量。强有力的村支两委要能够反映村民的需求, 解决村民的矛盾, 合理分配资源。同时, 村支两委的干部要积极推动村规民约的建设, 不仅要制定出行之有效的村规民约, 还要推动村规民约在乡村人居环境治理中发挥积极作用。

农村人居环境整治的过程也是基层社会治理机制的转变过程。因为人居环境的整治不仅仅是实施几个项目, 而是涉及到多方的权利、责任和义务关系的事务。政府的投入和目标、参与人居环境整治的社会组织和私营部门, 以及村民的利益诉求, 最终都会体现为村级组织的具体工作, 这要求村级组织在工作中, 采用多部门协商的工作方式代替简单的管理。

农村人居环境的整治也赋予了政府更多的责任和更高的工作要求。在过去的40年农村改革过程中, 政府的重要经验就是尊重农民的首创精神, 不断解放农村生产力。从土地承包到放松户籍的限制, 都是决策者将农民已经采取的行动变成具体的政策。但是在农村人居环境整治中, 政府不仅要尊重农民的首创精神, 也需要进行引导和规划, 参与到农村人居环境整治的行动中。

农村人居环境整治体现了普惠性的公共服务。东部发达地区, 政府的财政收入较高, 因而可以负担较高水平的公共服务, 但是中西部贫困地区, 地广人稀, 经济发展水平较低, 政府的财政收入较少, 大部分地方政府依靠中央政府的转移支付提供公共服务, 但是这些地区往往既是生态脆弱地区, 又是生态保护的重点区域, 其人居环境的改善不仅对当地农村居民意义重大, 对区域甚至全国的生态环境保护同样具有重要意义。此时, 就需要政府提供最基本的公共服务。

农村人居环境整治不仅是关于农民居住安全的大事, 还是乡村振兴的重要组成部分, 更是深化农村基层社会治理改革的重要举措。