为贯彻党的十八届三中全会精神，更好地“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”， 赋予农民更多财产权， 根据市政府安排， 2014年 1月，市委农村部和市经管处对全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作情况进行了一次全面调查。现将调研情况报告如下：

一、我市农村土地承包经营权确权颁证工作推进过程

从调查的情况看，目前，全市96乡镇（街道）已签订二轮承包合同76.3万份，占应签合同的78.9%；已发放农村土地承包经营权证70.2万本，占应发证的72.6%。其中安化县家庭承包合同签订率、经营权证书到户率均达100%；大通湖区承包合同签订率100%、权证到户率96.4%，桃江县承包合同签订率99%，权证到户率92.5%；沅江市承包合同签订率91.1%，权证到户率91.1%；资阳区承包合同签订率85.7%，权证到户率85.7%；赫山区承包合同签订率48.9%，权证到户率23.5%；南县承包合同签订率21.9%，权证到户率20.2%；高新区承包合同签订率22.2%，权证到户率22.2%。调查表明，我市农村土地第二轮承包始于1995年，大体经历了四个阶段：一是全面启动阶段（1997—2002年）。由于基层干部对上级文件精神理解不透、农民参与程度不高等因素影响，我市在1995—1996年两年中没有启动农村土地第二轮承包工作，从1997年开始，在市委、市政府强力推动下，我市农村土地二轮承包工作在各区县（市）全面铺开，到2002年已取得阶段性成果。特别是山丘区的安化县和桃江县认真开展二轮土地承包工作，延长土地承包期，签订30年不变的土地承包合同，向农户颁发了土地承包经营权证书。但平湖区的区县（市）因耕地负担重，种田亏本，大部分农户不愿承包土地，土地二轮承包工作开展十分困难。二是基本完成阶段（2002—2004年）。2002年我市作为全省农村税费改革试点市，规范农村税费征收，减轻农民负担，而搞好农村税费改革的前提是农村土地面积落实到户。在这一时期，各区县（市）都把农村土地二轮承包工作作为各级党委、政府中心工作来抓，抽派多名干部下农村专抓此项工作，到2004年，全市农村土地确权确地工作任务基本完成，但也遗留下不少问题。三是后续完善阶段（2005—2010年）。为进一步巩固完善农村土地二轮承包工作，2007年，根据湘办发[2006]2号文件精神，市委、市政府下发了《关于认真做好农村二轮土地承包后续完善工作的通知》（益办发[2007]36号）文件，全市各级各部门加强组织领导，精心部署安排，解决遗留问题，调处矛盾纠纷，重新签订规范合同，颁发新的土地承包经营权证书，扎扎实实地开展了农村二轮土地承包后续完善工作，取得实实在在成效。2008年8月10—11日全省二轮土地承包后续完善工作经验交流现场会在桃江县召开。2009年省委、省政府对全省土地承包换发证工作进行验收，验收结果以湘政办明电[2009]180号文件进行了通报，我市位居全省前列。四是长久不变确权颁证试点阶段（2011年至今）。2011年，为促进我市城乡统筹发展，探索“保持现有土地承包关系稳定并长久不变”的具体实现方式，赋予农民更加充分而有保障的土地承包权益，市委、市政府决定把农村土地承包经营权长久不变确权颁证工作作为城乡统筹发展的一项主要工作积极推进。全市除大通湖区外，分别在其他7个区县（市）选定1个镇开展农村土地承包经营权长久不变确权颁证试点。目前7个试点镇已完成了2208个组、58217户农户的确权确地、承包合同签订和“鱼鳞图”制作工作。2013年桃江县还被列为全国农村土地承包经营权确权颁证试点县（全省仅四个县），在桃花江镇株木潭村、石高桥村和崆峒村三个村进行确权颁证试点。目前，试点工作己通过省经管局考核验收，得到国家农业部、省委农村部、省经管局相关领导的充分肯定。

二、当前农村土地确权颁证工作中存在的问题及影响

从调查的情况看，目前我市农村土地确权颁证工作中存在的问题突出表现在：

（一）大部分地方虽完成确权确地，但承包合同签订和权证到户率不高。我市开展农村土地二轮承包工作正值农民负担最沉重的上世纪九十年代，田土负担包括农业税、农业特产税、“三提五统”（即公积金、公益金、管理费和农村教育事业费附加、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民办公助事业的款项）、“两工”（义务工和积累工）、以资代劳等，山丘区亩平负担在200元以上，平湖区亩平负担高达440元，加上连年遭受水灾(90年代末是五年四灾)，种田亏本，农户不愿意承包土地，且很多承包了土地的农户也纷纷弃耕抛荒。比如南县97年、98年、99年连续三年耕地的抛荒面积维持在18—22万亩之间。由于田土负担重，农民不愿意签订合同承包土地。目前，全市合同签订率和证书发放率达到省定90%以上标准的只有安化县、大通湖区、桃江县、沅江市，其余几个区县扫尾任务还相当重。据调查，全市完成确权确地工作的有75个乡镇（街道），1400个村，78万户家庭承包农户，完成比率分别为78.1%、78.4%、78.8%。比如南县全县12万户农户完成确权确地的有8.4万户，占70%，但确权确地、承包合同签订和权证发放三项全部完成的仅茅草街镇、南洲镇和浪拔湖镇的部分村组共2.32万户农户，大部分乡镇、村组的承包合同书、经营权证堆放在村组干部家里，没有发放到户，该县承包合同签订率仅21.9%，权证到户率仅20.2%。赫山区承包合同签订率48.9%，权证到户率23.5%。高新区承包合同签订率22. 2%，权证到户率22.2%。

（二）承包期内定期调整承包土地，30年不变政策没有落实。我国农村土地是农民集体所有或国家所有依法由农民集体使用，在同一集体经济组织内部农民享有平等权利，在第一轮承包时就是以家庭为单位按人口均等承包到户，并在15年承包期限内可以在集体经济组织内部进行小调整，以保证农民享有平等的土地承包权。农村土地二轮承包是在一轮承包的基础上延包30年，并在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”。由于承包期限长，随着时间的推移以家庭为单位的人地矛盾越来越突出，相当一部分农民群众认为进行小调整合理。据调查统计，在30年不变的二轮承包期内，全市有51个乡镇（街道）的442个村、 28万户家庭承包农户的承包土地实行一年或三、五年一调整，没有完全落实政策。比如资阳区沙头镇 、茈湖口镇 、张家塞乡尽管开展了土地二轮承包，但三个乡镇仍有43个村的387个村民小组，坚持几年一调整。其中一年一动的有30个村民小组、三年一动的有163个村民小组、五年一动的有194个村民小组。沅江市草尾镇621个村民小组，实行3年一调整的有264个组，占42.5%；实行5年一调整的有137个组，占22.1%；实行10年一调整的有41个组，占6.6%；实行30年不变的有152个组，占24.5%；实行长久不变的27个组，占4.3%。

（三）部分村（组）行为与法律政策相悖，农民土地承包权益难保护。我市全面开展二轮土地承包时，国家《农村土地承包法》尚未颁布实施（《农村土地承包法》是2002年8月29日颁布，2003年3月1日实施），大部分村组沿袭第一轮承包时制定的村规民约：生等死，进等出，先后排队，实行三年或五年一调整；出嫁女，鞭炮一响，田土收回重新分配等行为，明显与《土地承包法》相违背。同时，由于大部分农民群众纷纷弃耕外出务工不参加二轮承包，但二轮承包和抛荒治理工作上面抓得紧，乡镇、村组干部为了完成二轮土地承包工作任务，尽快将田土落实到户，控制抛荒，在开展二轮承包时，没有按当时农村现有人口平均承包村集体经济组织的土地，而是按承包农户意愿敞开承包，甚至做部分种田能手和村组干部工作，要求尽量多承包土地，以减少因农户抛荒外出税费无着落的情况，这样导致农户承包土地面积严重不均。比如南县华阁镇一村干部承包的面积达120多亩，而同组农户有的却没有承包土地。更为甚者，个别地方没有开展土地二轮承包工作，由村组统一签订合同书，填制土地承包经营权证书，存放村组应付上级检查，农民的土地权益根本没有保障。

（四）政策变动大，导致土地纠纷矛盾增加。2004年以前，土地负担重，作田亏本，承包土地对农民是负担，承包面积越大负担越重，2004年后逐步取消农业税和各种负担，国家对农民种粮进行补贴等一系列惠农政策实施，种田有钱赚，流转土地也可获得可观收益，承包田土面积越多，收益也越多。因此，那些承诺不要田土的农户、抛荒外出务工农户和只承包了口粮田没有达到村集体经济组织成员平均面积的农户纷纷提出要田，这类问题处理最复杂、最棘手，导致矛盾纠纷不断，上访大量增多。2013年，全市仅县以上共接待土地承包纠纷信访事件就达109件。

（五）工作任务重，人力财力保障难。一是确权颁证标准高、工作量大。按照国家农业部确定的标准，确权颁证工作必须组织对田土、丘块面积进行测量，对所有农户签订的承包合同书需重新签订，发放新的经营权证书，制作“鱼鳞图”，所有信息录入电脑，实行信息化管理等，工作量特别大。二是经费缺乏。国家政策规定，农村土地承包经营权确权颁证不能向农户收费，而确权颁证工作中的土地测量、鱼鳞图制作是非常专业的技术工作，需请专业技术部门来承担。根据我市在7个乡镇试点和桃江县的试点，山区每亩需要60元、湖区和丘陵区需要40元左右的经费，全市按此标准完成工作需要2亿元左右。三是技术工作人员缺乏。目前经管干部本职工作任务重，兼职又多，还有的乡镇缺少经管干部，且经管队伍业务水平参差不齐，对确权颁证工作影响很大。

这些问题的存在，给当前我市推进农村土地承包经营权确权颁证带来很大难度，同时，也带来三个方面的负面影响：一是农民财产权难保障。党的十八届三中全会提出要赋予农民承包土地更多的财产权。农村土地承包经营权确权登记颁证工作不扎实推进，农民财产权就难保障，赋予农民更多的财产权将成一句空话。二是制约农村土地健康快速流转。农村土地流转的主体是农户，土地承包关系不确定，农民对土地流转出去以后还能不能收回心存疑虑，不敢放心流转。农业经营主体也对流入土地存在诸多不放心，担心惹麻纱，担心农户不履约而影响生产经营。三是矛盾纠纷频发，影响农村社会稳定。近年来，因土地矛盾纠纷造成的信访事件居高不下，很多信访事件由于不能彻底解决而造成越级上访、群访和缠访，严重影响农村社会大局稳定。

三、推进农村承包经营权土地确权颁证工作的建议

1.强化组织领导。农村土地承包经营确权登记工作政策性强、涉及面广、工作量大，事关全市300多万农民切身利益，事关农村社会大局稳定，必须强化组织领导。建议市委、市政府成立以党政主要领导亲自挂帅，分管领导具体抓，相关部门积极配合的农村土地确权登记颁证工作领导小组，加强对确权颁证登记工作的组织领导和协调指导，尽快制定工作方案，明确职责分工，细化工作要求。各区县（市）、乡镇（街道）也成立相应机构，加强组织领导。同时，充分发挥镇、村、组各自的主体作用，坚持“镇领导、村为主、组实施”的原则，加快完善“四位一体”（村支部、村委会、村议事会、村监事会）民主管理机制，将村组议事会作为推动确权颁证的主体，做到“小问题不出村，大问题不出镇”。

2.全面摸清底数。建议各区县（市）在6月底前对农村土地确权颁证登记情况进行一次全面清查，彻底澄清二轮土地承包确权颁证底子，建立健全土地承包到户实际情况台帐。同时，认真收集归整各类历史遗留问题和矛盾纠纷，相关部门根据现有法律政策进行认真研究，在充分尊重民意的情况下，出台农村土地承包经营权登记工作政策性问答，指导乡镇（街道）解决实际问题。

3.试点先行，分步推进。农村土地承包经营权确权登记颁证工作情况复杂，一下子全面推开，人力物力投入、经费等难以承担。为在规定时间5年内完成任务，统筹确权与稳定、发展的关系，建议市委、市政府采取试点先行，分步推进的办法实施。在2013年每个区县（市）试点1个镇的基础上， 2014年启动1个县的农村土地承包经营权确权颁证登记工作，其他区县（市）再选择1个乡镇试点，探索总结“宣传发动、调查摸底、人口核实、权属核查、确权决议、权属调整、确权分配、张榜公布、登记颁证”等每个操作环节经验，取得成功后，全市再全面铺开，确保确权登记工作既积极又稳妥。

4.建立财政专项扶持保障政策。确权登记工作面广量大，需专项安排人员培训，聘请专业人员、运用专用设施进行航拍、测量地块成图，专门印制土地承包合同书、经营权登记簿、经营权证等，资金需求量大，按照中央有关登记工作经费以地方为主纳入财政预算予以保障的要求，建议市委、市政府出台专门文件明确要求区县（市）将登记工作经费纳入当年财政预算，确保工作有序推进。

5.健全纠纷调解仲裁体系。土地纠纷调解仲裁体系建设及工作开展情况是国家综治委对省委、政府综治工作考核的重要内容，各区县（市）要按照《农村土地纠纷调解仲裁法》的要求和农业部考核办法，建立健全机构，落实人员编制，安排足额经费，及时调处农村土地纠纷，维护农民正当的土地承包权益，确保农村土地经营权确权颁证登记工作顺利进行。

 

调查组成员：陈瑶 丁彩晴 夏运松 蔡锦秋 谭云霞