编者按  益阳市在坚持土地集体所有制性质不变、农民承包经营权不变、农用地属性不变的前提下，坚持依法、自愿、有偿原则，运用市场机制，引入信托理财方式，创新农村土地信托流转机制，实现了农民大幅增收，推动了现代农业发展，促进了城乡统筹发展，促进了乡村和谐发展。省委政策研究室调研组最近对益阳市这一创新之举进行了深入调查，现将调研成果《放大土地权益 创造多赢效应——益阳市创新土地信托流转机制调查》全文刊登，供各级干部群众参考。

　　   近年来，益阳市在坚持科学发展，全面推进“四化两型”建设中，立足本地实际，创新农村土地信托流转机制，积极探索统筹城乡发展的路子，取得了新的突破。最近，我们对益阳市土地信托流转进行了调研，感到他们的做法经验值得总结和推广。

　　     成效

　　   从调研情况看，益阳市开展农村土地信托流转，成效明显，对于深化农村改革、推进农业现代化，具有重要的示范意义。

　　   1、实现了农民大幅增收。促进农民持续增收，是农村改革发展的中心任务。土地信托流转一个显著的成效，就是大幅度增加了农民的收入。前几年进行一般性土地流转的地方，每年人均增收不到600元，进行信托流转后，增收达到1000多元。沅江市草尾镇乐园村是最先开始实行土地信托流转的村，全村有85%的农户、81.3%的土地实行信托流转。村支书王岳飞介绍，村民年人均纯收入由流转前的5000元左右增加到1万多元。实现了“一保两增”：一是确保了各项惠农补贴到户，每亩承包地收入135元；二是稳定增加了土地租金，每亩土地租金为250公斤稻谷，现行价为600元，并随着粮价上涨而增加；三是大幅增加了务工收入，除了部分青壮年外出务工外，留守家里的劳动力在承租的企业和大户打工年收入1.2万元左右。乐园村6组的冷世民，流转承包农田面积7亩，去年租金4200元，惠农补贴945元，姐姐、姐夫及本人就地打工收入3.1万元；另外从事机耕服务作业收入约1.7万元，全家年收入共5.8万元，比土地流转之前收入增加了一倍。草尾镇土地信托流转面积占耕地面积的43%，全镇去年农民人均纯收入达8735元，比上年增长20.5%，是流转前2007年的近两倍。山区坡耕地的流转同样增收效果好，安化县江南镇去年全镇近5000户农民流转土地，户均纯收入2万元以上，比土地信托流转前增加1万元左右。参与土地流转的村民都说，开展信托流转，感到最满意的是，土地有稳定的租金保障，还可以在自家地里打工赚钱，不愁种田亏本歉收，不愁就业无门。

　　   2、推动了现代农业发展。土地信托流转，把农民的承包地连片集中流转承包给公司和大户经营，有效改变了一家一户分散经营与大市场难以对接的矛盾，提高了土地产出率和劳动生产力。主要体现在“四个推进”：一是推进了农业规模化。草尾镇自2008年开展土地信托流转以来，形成经营1000亩以上的大户8户，500亩以上的大户19户。蔬菜经营大户艾青在草尾镇立新村流转土地1170亩，投资400万元建设标准化大蒜种植基地，并联系订单面积5000亩，大蒜定点销往长沙市马王堆蔬菜批发市场，每亩年产大蒜5000多公斤，纯收入1万元左右。二是推进了农业产业化。益阳市通过土地信托流转，提高农业产业化经营水平，培育壮大了粮食、蔬菜、黑茶等优势产业。比如安化县江南镇引进了三十九铺茶叶有限公司、白沙溪茶厂、华莱生物科技有限公司等十多家龙头企业，开展信托流转，建起1000亩以上的茶叶基地10多个，打造黑茶之乡。华莱公司在该镇马路新村投资450万元，流转土地1000多亩，建设茶叶基地，带动300多户农民人均年增收3000多元。沅江市种粮大户卢青年流转土地5000多亩，并以卢青年米业公司为龙头，连片发展优质稻9万多亩，形成了以土地信托流转为支撑的粮食产业链条。三是推进了农业集约化标准化。土地流转促进资本、技术等要素积聚，不仅增加了农业的综合效益，而且大幅提高了农业的技术装备水平。如大地农业有限公司在草尾镇乐园村投入600多万元，流转土地1500多亩，建立高标准反季节蔬菜大棚200多个，对输出蔬菜进行就地质量安全检测，年生产销售有机蔬菜13000多吨，每亩纯收入比分散生产经营高10多倍。四是推进了农业机械化。凡是流转的成片土地都实现了机耕作业，益阳全市2011年农机总动力比2009年提高了12.8%。

　　   3、促进了城乡统筹发展。主要是“四个带动”。一是带动了土地合理配置。一方面通过土地连片流转和平整，促进优势特色产业规模化经营，提高了土地的集约利用水平；另一方面，通过加快农民集中居住，实行城乡土地增减挂钩，在确保耕地面积不减的基础上增加了城镇建设用地供应。全市已有8个县（市、区）启动建设13个农民集中居住区，可安置参与土地流转的5800户农民，可平整土地4300多亩用于城乡土地增减挂钩。二是带动了资本下乡。过去农民种田，主要靠自己投入和国家补贴，低投入导致低地力、低产出。土地信托流转后，吸引了企业、银行和社会等各方面的大量资本投向农业生产和农产品基地建设。如2011年仅草尾镇农业投入就达7500万元，是2008年的6倍。其中承租土地的企业和大户投入3000多万元，带动金融机构投放2000多万元。三是带动了农民进城。参加土地信托流转的农户，大部分青壮年劳动力在城镇就业，有不少稳定的就业人员已经在城镇安居。目前，草尾镇有1/4的农户要求到城镇居住。四是带动产业向园区集中。安化县10年前规划了江南工业园区，但由于人口多，耕地少，分布散，基本没有企业入驻。土地流转后，已有5家流转大户和企业在园区投资建厂。高马二溪、梅山黑茶等企业分别投入1800万元和2200万元进驻工业园。

　　   4、促进了乡村和谐发展。从调查情况看，开展土地信托流转的乡村，出现了经济社会协调、和谐的良好发展态势，文明程度明显提升。主要体现在“四个新变化”。一是乡村治理新变化。以前由于农民自发流转承包地，操作不规范，土地纠纷较多，引发不稳定因素增多。开展土地信托流转后，乡村因势利导，强化流转引导服务，因土地纠纷引发的矛盾少了，乡镇以上土地纠纷2011年比2009年减少50%，乡村治安状况明显好转。二是干群关系新变化。在土地信托流转中，乡村干部融入到群众中，讲政策，讲法律，释疑解惑，排忧解难，进一步增进了干部和群众的信任和感情，群众对干部工作的满意度明显提高。三是乡风文明新变化。主要是农民的素质提高了，生活方式转变了，通过外出务工经商和在本地参与现代农业生产经营，现代意识、创业意识、市场意识、民主意识普遍增强，职业技能普遍提高，大多掌握了一技之长，群众精神面貌焕然一新，文化生活丰富了，城市文明的生活方式逐步融入到农村。四是村容村貌新变化。信托流转的大户和企业，在发展生产的同时，参与村里的基础设施建设，改善了生产生活条件和村容村貌。全市共有37家农业企业参与投资建设公路、桥梁、绿化等公共事业。如江南镇的庆阳村有两座危桥，多年失修，涉及几百户农民的出行，承包村里信托流转土地的佳镔碧源公司去年投资20多万元重新修好两座桥。

　　     做法

　　   益阳土地信托流转，是在总结基层实践的基础上进行的机制创新。主要做法是：

　　   1、以市场运作方式搭建政府平台。土地信托流转与自发流转最大的不同，就是政府全程介入。政府设立土地流转中心，由乡镇注资成立市场化的土地托管（信托）公司，公司经理由乡镇长担任，公司人员从乡镇所属单位抽调。托管公司主要职责是，承接农民的流转土地，并签订土地信托合同，再将土地租赁给农业企业或大户从事农业开发经营。托管公司每年按每亩10元钱的标准收取承租企业和大户的服务费，服务费主要用于公司运转。同时每年年初收取承租企业或大户一年租金和等值的抵押金，租金作为信托基本收益分两次支付给出租土地的农户。政府主动介入土地流转，使农业企业或大户只需与政府一家直接打交道，就能获得有较长承租权的流转土地，可以放心投资、放心经营，农户也不用担风险，可以放心开展土地信托流转。

　　   2、以信托机制开展土地流转。按照信托原理，把土地流转与信托这种现代理财方式紧密结合起来，依法规范农户、托管（信托）公司和农业企业（大户）的责权利，既紧扣信托受人之托、代人理财的本质，尽力实现农户这一委托方的利益最大化，又尽力确保大户和企业的利益，实现双赢。主要从3个环节上进行土地信托流转。一是流进。土地托管（信托）公司与农民签订信托流转合同，按每亩250公斤稻谷的市场价支付信托基本收益，从农户手中获得5年以上土地承包经营权。二是整理。托管（信托）公司将拥有经营权的土地进行适当整理，调整成片。三是流出。托管（信托）公司通过招标、竞拍等方式，将整理后的土地按照与农民签订的同样租金出租给大户和农业经营公司，并收取每亩10元的服务费。

　　   3、以确权颁证确保农民利益。益阳市贯彻落实中央关于农村土地承包经营权长久不变的精神，把农村土地的确权颁证作为开展信托流转的一个前提，作为确保农民利益的一个关键来抓。县乡政府组织专门班子进行调研摸底，登记造册，在乡镇颁发了规范的“四证一图”，即农村集体土地所有权证书、农村集体土地使用权证书、农村土地承包经营权证书、农民房屋产权证书和农村集体土地到户的权属界线图（“鱼鳞图”）。通过确权颁证，形成产权清晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村土地产权制度。目前，益阳全市正在全面推进这项工作，已有3个镇5个村2820户村民完成了确权颁证。

　　   4、以土地流转招商做大特色产业。益阳市各县市区以乡镇为平台，把土地信托流转与做大做强特色优势产业有机结合起来，把集中连片土地进行“打包”招商。乡镇土地信托流转公司建立土地流转档案和项目库，定期将土地流转情况和产业发展情况，通过网络、信息发布台、宣传栏等向外发布，引进工商企业进驻，承包土地，开发基地，建设产业链。至去年底，全市流转土地13万多亩，引进各类企业126家，重点发展了粮食、蔬菜、黑茶、水果、苗木等产业。

　　   5、以试点示范推动土地有序流转。为了使土地信托流转按照依法、自愿、有偿的原则健康有序推进，益阳市注重先试点、后示范、再逐步推广。首先在土地流转基础较好的沅江市草尾镇试点，探索出一套积极稳妥、操作性强的土地信托流转办法。在总结草尾镇做法经验的基础上，在全市每个县市区选择一个乡镇，复制草尾镇模式进行示范，并开展土地信托流转培训。从今年开始，全市扩大示范区域，每个县市区选择3至5个乡镇推行土地信托流转，并根据各地实际，对信托流转的办法和机制进行完善。现在土地信托流转作为“三农”工作的一项重要举措，正在全市逐步推开。

　　   启示

　　   通过总结益阳市土地信托流转的做法和经验，我们有以下几点深刻的启示。

　　   启示一：推进土地信托流转，是切合农村改革发展方向的创新之举。农村土地制度改革，是农村改革发展的根本问题。十一届三中全会以来，以土地制度改革为标志，实行家庭联产承包责任制，极大解放了农村生产力，极大调动了农民的生产积极性，是农业农村保持三十多年快速稳定发展的动力源泉。但是，随着工业化、城镇化的加快推进和城乡统筹发展新阶段的到来，一家一户的小规模分散经营，已不适应农村生产力发展的要求，也不适应工业化、城镇化和农业现代化同步发展的新趋势。如何做到既保障农民的土地权益，又能促进农村生产力和农业现代化的发展，是农村改革发展需要突破的重大问题。益阳市在确保农民土地承包经营权长久不变的前提下，强化基层政府引导和服务作用，运用市场运作的办法，引入信托这一新的理财方式，创新农村土地流转机制，实现了农民增收、农村发展，推进了城乡统筹，为新阶段农村改革发展探索了新的路子。

　　   启示二：推进土地信托流转，是符合农民利益和意愿的发展路径。农民是农业发展的经营主体，“三农”问题的核心是农民问题。实践表明，任何一项农村改革和制度创新，只有维护和发展农民利益，尊重农民意愿，才能取得成功。益阳市开展农村土地信托流转，坚持依法、自愿、有偿原则，坚持土地集体所有制性质不变、农民承包经营权不变、农用地属性不变，始终把农民的利益放在首要位置，确保了农民的土地权益，确保了农民增收，进一步调动了农民的积极性和创造性，彰显了改革创新的强大生命力。

　　   启示三：推进土地信托流转，是值得推广借鉴的成功模式。近些年来，在农村土地流转方面，全国许多地方都在探索，创造了土地股份制、土地合作社、土地银行、土地流转服务中心等一些有效的流转方式，对农村改革发展产生了积极效应。益阳市从本地的实际出发，吸收了各地好的做法和经验，引入新的理念，创新土地信托流转方式，更好地规范了农民、政府、企业或大户等土地流转各方的责权利，特别是强化了基层政府的作为，从而确保土地承包经营权流转有序推进，为农业农村发展注入了新的活力。因此，土地信托流转，是符合现阶段农村经济发展实际、符合农村土地制度改革和现代农业发展方向的一种新模式，值得借鉴和推广。

省委政策研究室调研组

调研人员：省委副秘书长省委政研室主任 贺安杰   省委政研室副主任 张伟达   省委政研室副处长 姚杰