马  勇

（2012年4月8日）

同志们：

　　这次在安化县召开全市农村土地信托流转工作座谈会，目的就是通过现场观摩、汇报交流等形式，进一步深化认识，统一思想，着力加快全市土地信托流转工作。下面，我着重强调两点意见。

　　一、要进一步深化认识

　　我市近三年的土地信托流转实践，是一个进一步完善农村土地管理制度、促进我市现代农业加速发展的过程，是我市解放思想、创新发展的具体成果。当前，要进一步深化三个方面的认识：

　　第一，推进土地信托流转是对中央政策的正确理解和贯彻落实。党中央、国务院在带领全国人民奔向富裕生活的各项工作中，始终十分重视农业农村的制度创新，并根据不断变化的世情、国情来部署和推动农村管理制度的创新发展。从解放以后马上进行的“耕者有其田”的土地改革运动到50年代初进行的农村合作化运动，再到80年代开始的以家庭联产承包制为主要内容的农村改革，都适应了当时农村生产力的水平，促进了农村经济的大发展。但即使在联产承包取得很大成绩的情况下，中央还是敏锐地看到，农村经营模式并不是越分散越好。邓小平同志曾明确指出：“要适应科学种田和生产社会化的需要发展适度规模经营”（《邓小平文选》第3卷第355页）。2003年实施的《农村土地承包法》第一次以国家法律的形式，明确规定允许农村土地使用权有偿、合理的流转；党的十七大指出：“按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营”。特别是十七届三中全会明确提出要加快农村土地管理制度创新，将农村土地承包经营权年限从30年的“长期不变”改为“长久不变”；今年中央一号文件提出要加快修改完善相关法律，落实现有土地承包关系保持稳定并长久不变的政策，要求全面开展覆盖农村集体各类土地和房屋的所有权确权颁证工作。同时，中央还对建立健全农村产权交易平台，促进城乡产权交易一体化的工作作出了部署。

　　要正确理解中央政策，我们须明了两个观点：第一，在联产承包经营制实行了30多年以后，按照依法自愿有偿的原则，鼓励和引导农民流转土地承包经营权，积极探索符合农村实际的土地流转制度是中央很长时间以来的明确要求。第二，中央提出的将联产承包经营权由“30年不变”改为“长久不变”，不是反对搞规模经营。恰恰相反，是适应社会主义市场经济发展的要求，为加速实现规模经营做准备、打基础。国家的目标是，一方面通过将农民的土地经营权产权化、物权化，进一步保护好广大农民的财产权；一方面推进城乡统一的产权市场建设，形成农村产权交易流转的合理机制，进而推动农村土地经营权依照市场经济的游戏规则进行有序集中，实现新形势下的规模经营。这才是中央现行农村政策的核心。如果用通俗的话来理解，中央现行农村政策的特点是“鱼”与“熊掌”要兼得，既要保护农民的切身利益，又要积极促进规模经营。我们探索推出的土地信托流转，其目的是在坚持“三个不变”（即确保农民委托给信托公司经营的土地集体所有制性质不变、农民承包经营权不变、农用地属性不变）的前提下使土地流转更规范、更稳定，使我市的农业产业化、规模化发展更健康、更快速。因此，推进土地信托流转是我们对中央农村政策的正确理解和贯彻落实，各级各部门一定要高度统一思想。

　　第二，推进土地信托流转是遵循发展规律的必然要求。当前，城乡二元结构问题仍然是我国经济结构中的关键问题之一。2006年至2011年，我市城乡居民收入差分别为5802元、6884元、7921元、8862元、9782元、10813元，呈逐年拉大的趋势，其根源在于城乡二元的土地等产权制度。计划经济条件下，二元结构形成的根本原因是工农产品的价格“剪刀差”的制度设计和农业为工业服务的功能定位。在我国进入市场经济后，这些因素都不复存在了，但仍出现严重的二元结构问题，除了市场发育不充分以外，一个根本原因是城乡二元的产权制度。改革开放以来，城市经济的超常规高速增长的一个重要原因是城市土地“红利”的有效释放和劳动力“红利”的贡献。农村土地制度的非市场性特点和社会资本无法像在城市那样顺利的跟随政府投资进入农村的状况，导致农村投资不足，是农民收入增长缓慢、现代农业发展受阻的关键。要缩小城乡二元差距、推动城乡一体化发展，首要的是必须在农村土地制度上做文章，通过土地制度创新，解放和发展农村生产力。

　　解放后，中国土地经营模式由“合”（合作化）到“分”（分户联产承包）再到“合”（市场经济条件下的适度规模经营）的走势，看来已成必然。但现在的问题是新一轮的“合”，究竟怎么操作？结合对中央精神的解读和我市“草尾模式”的探索，我感觉要把握以下三条：第一，坚持尊重农民的意愿。农村的问题说到底是农民的问题，党的农村工作实践已充分表明，什么时候我们党的农村工作遵循了农民意愿，工作就能顺利推进；脱离了农民的意愿，工作就会受挫。第二，坚持生产力标准。要始终坚持以农业生产力的解放，生产水平、收入水平的提高为导向。凡是有利于生产力解放的方式就要用，凡是不利于生产力发展的方式就要改，不能左顾右盼。第三，坚持市场导向。中国推行市场配置资源为主的社会主义市场经济体制改革是历史的选择、正确的选择。在市场导向的原则下，党委政府想问题作决策，不仅要有主观想像力，更要有操作掌控力。要实现“鱼”与“熊掌”兼得的目标，就要在确保农民分户联产经营权（农民切身利益）的同时，推动与现代农业发展相配套的土地规模经营；就要在明晰产权、促进市场交易上做文章。

　　第三，推进土地信托流转是加快农业农村发展的现实需要。我市对土地信托流转的探索是从治理耕地抛荒的现实工作需要开始的。2007年，为了确保粮食生产，我们在全面落实国家惠农政策的同时，采取了干部分片包干、收取代耕费等行政措施努力遏制耕地抛荒，取得了一些成效。但很快就发现，这种靠行政手段治理抛荒的方式极不稳定，难以持久。2008年，市委召开土地流转工作座谈会，一致认为，土地联产承包经营权的适度流转，是解决抛荒问题的正确方向。因此，会议提出要把土地流转作为现代农业建设的“牛鼻子”来抓，并全面部署了土地承包经营权的确权发证和土地流转工作。2009年，全市耕地流转率达到了32.1％，位居省内前列。这是第一阶段，也就是传统流转阶段。在随后的实践中，我们又发现这些形式的土地流转在流转率超过30％以后像是遇到了“天花板”，很难再有大发展。分析原因，主要是政府角色“缺位”。在传统流转模式中，主要是农户和农业企业（或农业大户）两个角色在起作用，政府尽管成立了土地流转中介服务机构，但只能做些信息服务、矛盾调解的工作，没有以经济角色的定位介入流转流程之中。因此，企业对与千家万户打交道的难度、对毁约风险的担忧和农户对外来或本地农业企业投资商的不信任等因素交织在一起，导致土地流转工作进展艰难。为了化解上述难题，我们从2009年开始，把目光瞄向了土地信托流转这种新型流转模式。经过这几年的实践，在进行土地信托流转试点的乡镇，耕地流转率很快突破了40％，有的地方达到了60％多。这是第二阶段，也就是创新流转阶段。土地信托流转对于推动农村经济社会发展起到的积极作用是有目共睹的：一是加快了产业发展，有利于城乡产业对接；二是促进了农民增收，缩小了城乡收入差距；三是带动了资本下乡；四是推动了村镇建设，缩小了城乡公共服务差距；五是增进了基层政府的公信力，改善了乡村治理，缩小了城乡文明差距。凡是采取规范的“草尾模式”都取得了农民更满意、农业企业家更满意和政府更满意的效果。

　　回顾过去三年的工作，可以得出以下两个结论：第一，经过30年的农村改革和城市改革，农村生产力的内外部因素都发生了很大变化，发展农业生产力的问题不仅要靠科技和国家财政投入，还要更多地重视政策效应，通过制度创新来增加农业生产力发展的后劲。第二，益阳采取“摸着石头过河”的办法，由点到面、由浅入深地探讨农村土地制度的完善之策，并明确提“草尾模式”的土地流转方法，适应全市各地的工作需要，符合农民的诉求，得到企业的拥护，可以扩大实施。

　　综合上述三个方面的分析，全市各级各部门一定要增强开展这项工作的重要性、必要性和可行性的认识，提升信心，振奋精神，积极推动这项工作深入开展。加快土地信托流转、促进规模经营、发展现代农业既符合中央政策要求，符合经济发展规律，又符合益阳现实需要。抓住了土地信托流转这个关键，就能带动全局、激活全盘。我们一定要进一步深化认识，统一思想，认真解决重视不够、理解不深等思想认识方面的问题，真正形成共识和合力，全力以赴加快推进。

　　二、要进一步狠抓落实

　　第一，加强组织领导。本次会议以后，各区县（市）都要认真组织党委常委会专题学习传达贯彻会议精神，把思想认识统一到本次会议的精神上来，提出工作意见，作出专门安排。各区县（市）委、政府主要负责同志，要深入开展调查研究，了解实际情况，加强具体指导，帮助解决突出问题；分管领导要具体跟踪，努力增强工作指导的针对性和实效性，紧密结合实际推进工作。各区县（市）要确保本次会议市委提出的土地信托流转扩面任务高水平完成。同时，鼓励各区县（市）自行扩大实施范围，加快推进土地信托流转。新扩面的乡镇要迅速成立领导班子和工作机构，保证责任落实到岗、到人。第二，注重规范操作。各地要严格按照“草尾模式”实施土地信托流转，确保工作不走样，防止形似而神不实。土地信托流转的“草尾模式”的精髓在于三个方面：一是政府平台。建立土地托管公司，政府主动介入土地流转，通过政府平台，农业企业只需与政府一家直接打交道就能获得有较长经营权的成片土地，可以放心投资、安心经营；通过政府平台，农户也不用担心农业企业一走了之，导致利益受损。各地一定要成立并做实托管公司，既可以各乡镇为单位单独注册，也可探索以县为单位、各乡镇设分公司，实行统筹管理、分级负责的模式。二是信托特色。农民的联产经营权首先通过签订信托合同的方式流转到政府的托管公司，然后再流向农业生产公司或种植大户。没有政府职能介入的土地流转不能算为“草尾模式”的土地信托流转。三是市场运作。土地托管公司要按照现代企业制度运作，以市场主体的身份与农民、企业发生合同关系。三方按市场规律办事，依法分别享有各自的责、权、利。同时，托管公司要注重防范市场风险，特别是要加强资金管理，以安全性为首要原则。第三，强化部门联动。各部门要进一步强化支持、参与土地信托流转工作的责任，结合各自职能，对各自承担的工作任务进行细化分解，研究制定具体支持的政策措施。第四，严格督查考核。要加强对区县（市）和市直部门推动土地信托流转工作的年度目标管理和绩效考核，充分运用考评结果，把工作落实情况与领导班子和干部考评结合起来，坚持奖优罚劣。市土地信托流转办和“两办”督查室要开展经常性的检查和督查，及时发现、解决工作中存在的困难和问题，并将督查结果及时通报。

　　（内容有所删减）