按照学术界公认的观点，现代信托起源于13世纪英国的土地利用方式，即土地私有制下教徒为规避封建主法令，保障自身土地收益权为教会所获得的土地制度安排。但信托业发展到现在，与土地利用结合在一起的信托方式已经很少，90%以上的信托业务成为金融信托。我国信托业于本世纪初期步入正轨，并在近十年迅速发展壮大。虽然是农业大国，但鉴于风险大、周期长、效益不稳定、委托面广及委托方意识形态相对滞后等原因，农村土地信托业务在我国基本处于空白状态。其实，在实行土地私有制、已经实现农业现代化的日本、美国等国家，用信托机制保护土地及其所有人的权益，一直沿用到今。因此，虽然我们不实行土地私有制，但承接现代信托的本质渊源，借鉴国外的土地信托原理，在推进农业现代化的进程中，利用信托的优势，将信托机制嫁接到农村土地流转中，探索实行农村土地信托流转，从而促进农村土地适度集中，实现专业化规模经营，加快提升农地产出率、提高农业生产效益，仍具有重大意义。2010年4月以来，我们在沅江市草尾镇开始农村土地信托流转试点。试点一年多来，基本理顺了农村土地集体所有体制下的信托流转机制，初步厘清了农村土地信托流转法律关系、治理途径。现综合整理如下：

一、益阳农村土地信托流转的实践依据和直接动因

（一）实践依据

1、实践基础。一般而言，土地信托（Land Trust），是指土地所有权人（委托人）为有效利用土地，提高不动产的开发与经营效率，而将土地信托予受托人，由受托人利用其专业规划与管理，将开发经营的利润做为信托受益分配金交付给受益人的一种信托行为。

土地信托制度起源于英国。虽然在西方国家已有相当长的历史，尤其是美国、日本、英国等国家在土地信托方面进行了许多探索和实践，积累了丰富的经验，理论研究和操作模式相对成熟，但是，由于二、三产业的高度发达，发展到今天，原始意义上为保障委托人土地农业经营收益而发生的信托已经很少；相反，因为农业的弱质性和弱势地位，二、三产业在高速发展的过程中，侵占了大量农地、吸纳了大量农民，于是，土地信托制度由保护委托人收益权而逐渐演变为公有土地资源的保护手段。

受西方利用信托机制保护农地的影响，我国近年出现了一批以保护耕地为视角的农村土地信托流转机制研究者，特别是以刘志仁、岳意定二者的研究比较系统。刘志仁的《农村土地流转中的信托机制研究》，刘志仁、岳意定的《中国农村土地保护的信托机制研究》均对我国引入土地信托流转模式的可行性和必要性进行了充分论述；认为土地信托流转在国内是一种创新，强调制度上区别于一般流转形式的比较优势；并且对我国土地信托流转模式进行了实证分析。近年来，重庆、江苏、浙江、上海等地先后开展了类似土地信托流转的试验，取得了一定成效。

2、法律、政策依据。⑴政策鼓励流转。自实行家庭联产承包责任制以来，土地流转承包经营权的流转就一直存在，中央也鼓励农村土地承包经营权流转。比如1984年的中央一号文件（《关于一九八四年农村工作的通知》）就明确提出“鼓励土地逐步向种田能手集中。”2004年以来的中央一号文件都强调“坚持依法、自愿、有偿”的推进农村土地承包经营权流转。⑵法律允许流转。 2003年 3月 1日 和 2005年 3月 1日 分别施行的《中华人民共和国农村土地承包法》、《农村土地承包经营权管理办法》就农村土地承包经营权流转做出了明确规定。 2007年 10月 1日 施行的《中华人民共和国物权法》第一百二十八条规定：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。”⑶农村土地承包经营权可以作为信托财产。《中华人民共和国信托法》第二章第七条规定：“本法所称财产包括合法的财产权利。”《中华人民共和国信托法》第三章第十四条规定：“法律、行政法规禁止流通的财产，不得作为信托财产。法律、行政法规限制流通的财产，依法经有关主管部门批准后，可以作为信托财产。”根据相关法律规定，农村土地承包经营权显然不属于禁止流通的财产，也不属于限制流通的财产。因此，完全可以成为信托财产。综上所述，农村土地承包经营权信托流转是土地流转形式的一种，完全符合政策、法律的要求和规定。

（二）直接动因

这些年益阳推动农村土地流转经历了三个阶段。第一阶段是被动流转阶段。早些年，由于种粮收益低、农村外出务工人员大量增加，种田的人越来越少，农村耕地抛荒比较严重，有的地方抛荒面积甚至达到了三分之一。为了确保粮食生产，我们制定了《益阳市耕地耕作管理办法》，采取了乡村干部分片包干、行政问责、收取代耕费等强制措施。同时，广泛推广代耕代种、大户租赁外出务工人员耕地等办法，在一定程度上推动了土地流转，遏制了耕地抛荒。第二阶段是主动流转阶段。2008年，中央十七届三中全会提出大力推进现代农业建设，我们基于益阳实际，响亮地提出把推进农村土地流转作为现代农业建设的“牛鼻子”来抓。先后下发了《关于推进农村土地承包经营权流转的意见》、《关于大力推进农村土地承包经营权流转加快现代农业发展的通知》等文件，取得了较好的成效。2009年全市耕地流转面积116万亩，占耕地总面积的32.1%，位居全省前列。第三阶段是创新流转阶段。在实践操作中，我们发现一般形式的土地流转还停留在低层次、低水平上，隐患很多，不具有可持续性，突出表现在三个方面：一是政府“缺位”影响了土地流转进程。大部分乡、村没有建立统一的土地流转平台、土地流转市场及中介服务机构，缺乏信息服务，更缺少跨区域流动，阻碍了土地流转在更大范围和更高层次上进行。二是流转不规范。农户自行流转的多，村组组织和靠产业引导流转的少；口头协议无序流转的多，签订了正式书面合同的少，导致流转不规范、土地纠纷难调处。三是流转规模比较小。2009年，全市流转大户户平经营面积不到60亩，流转面积在50亩以下的4028户、占流转总户数的四分之三。为了进一步推动土地流转，我们将目光瞄准了土地信托机制。

因此，益阳推动农村土地信托流转试点的初衷是为了促进土地流转、治理耕地抛荒，即仍然是现代土地信托所追求的耕地保护。至于在试点过程中赋予了土地信托制度保护耕地之外的更多功能，比如农民承包经营权利益保护、农民增收、农业产业发展、农村金融改革创新、政府职能转变、农村要素市场激活等等，应该是对土地信托制度功能的进一步延伸和完善。

二、益阳农村土地信托流转运行的基本框架

农村土地信托流转是一项与农村土地制度安排、与农民群众切身利益密切相关的制度创新，付诸实践必须慎之又慎。我们在对益阳市情、农情、民情进行深入分析，多次实地调研座谈、反复论证完善和向专家请教的基础上，才逐步形成了符合益阳实际的土地信托流转基本框架。

益阳农村土地信托是指在坚持土地集体所有和保障农民承包权的前提下，为了加快现代农业建设、促进农民增收、繁荣农村经济，政府出资设立的信托机构接受农民的委托，按照土地使用权市场化的需求，通过规范的程序，将土地经营权在一定期限内依法、自愿、有偿转让给其他公民或法人从事农业开发经营活动的行为。

运行的基本框架是：

土地信托 流转转让费