益阳市农业委员会

行政复议决定书

                      益市农复字〔 2016  〕第 1号

申请人：大通湖天泓渔业股份有限公司，住所益阳市大通湖渔场。

法定代表人：陈红文，男，系该公司董事长，联系电话1370737883。

委托代理人：刘新辉，男，系该公司副总经理，联系电话18873759939。

委托代理人：张军武，男，系湖南跃海律师事务所律师，联系电话13973725463。

被申请人：益阳市大通湖区农林水务局，法定代表人徐才清为该局局长。

申请人对被申请人于2016年6月13日所作出的〔2016〕1号行政决定书不服，于2016年 8月 12 日向本机关提出了行政复议申请，现已审理终结。

申请人请求：撤销益阳市大通湖区农林水务局〔2016〕1号行政决定书。

申请人称：于2016年6月13日收到被申请人作出的〔2016〕1号行政决定书后，在法定期限内（2016年 8月 12 日）向益阳市农业委员会提起了撤销益阳市大通湖区农水局〔2016〕1号行政决定书的政复议申请。主张撤销的理由一是公司以支付9520万元在益阳市大通湖大湖获得了49年合法经营权；二是区农林水务局作出的〔2016〕1号行政决定书所作的禁止性规定没有法律依据，适用的《中华人民共和国渔业法》第二十条其错误行为是干扰企业正常生产经活动；三是大通湖大湖属于劣V类水质并不是申请人投饵、施肥所造成；四是被申请人关于在大通湖大湖水质没有达到III类水质标准之前禁止申请人在大通湖大湖施肥、投饵的决定是错误的；五是在作〔2016〕1号行政决定中程序违法；六是〔2016〕1号行政决定影响了经营合同的初衷：七是被申请人的行政决定将影响申请人的经营权。

申请人在补正申请材料期间补正了：1、“大通湖天泓渔业股份有限公司法人身份证复印件；2、大通湖水体来源及政府对污染源长期治理情况及相关附件；3、大通湖天泓渔业股份有限公司在生产活动中对投入品的监管及投入品合法性的说明及相关附件。申请人于2016年11月2日，向前往申请人住址办理“益市农复字〔 2016  〕第 1号”案件的多名工作人员提供了：1、大通湖天泓渔业股份有限公司2016年文件目录；2、由法人陈红文于2016年 8月 13 日签发的《关于全面落实上级部门大湖环保治理相关要求的紧急通知》（天泓司〔2016〕30号），本机关对上述证据其真实性予以采信。对补正3“大通湖天泓渔业股份有限公司在生产活动中对投入品的监管及投入品合法性的说明及相关附件”本机关认定存在事实证明的有限性，未能够证明申请人在实施投饵、施肥中其行为符合《中华人民共和国渔业法》第二十条义务性之规定，同时也未能够证明其生产行为与大通湖大湖的水质没有相关性。

被申请人行政决定称：申请人在大通湖大湖进行投饵、施肥养殖时，大通湖大湖水质经大通湖区建设交通环保局多次抽样送检确定为劣V类水质，其大湖水质不符合农业部水产健康养殖示范场水质要求。遵照《湖南省人民政府办公厅关于规范水库渔业利用加强水库水质保护的意见》，为防止继续发生因投饵、施肥养殖造成水域污染，在大通湖大湖水质没有达到III类水质标准之前，根据《中华人民共和国渔业法》第二十条的规定于2016年6月13日向申请人作出了立即停止向大通湖大湖投饵、施肥的《益阳市大通湖区农林水务局行政决定上书》（大农水决〔 2016  〕1号），要求本机关维持该行政决定。

被申请人行政复议答复称：  本局于2016年8月20日收到贵单位行政复议通知书（益市农复字〔2016〕1号），依照《中华人民共和国行政复议法》第二十三条“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。”之规定作答复。本局于2016年6月13日作出的《益阳市大通湖区农林水务局行政决定书》（大农水决〔 2016  〕1号）行政决定属于行政指导意见，其指导主体符合《中华人民共和国环境保护法》第四十九条、《 中华人民共和国水污染防治法》第四十八条之规定；其内容符合《湖南省行政程序规定》第九十九条之规定为行政指导意见。2016年大通湖天泓渔业股份有限公司在大通湖大湖进行投饵、施肥养殖时，大通湖大湖水质经大通湖区建设交通环保局多次抽样送检确定为劣V类水质，其大湖水质不符合农业部水产健康养殖示范场水质要求。本局遵照《湖南省人民政府办公厅关于规范水库渔业利用加强水库水质保护的意见》，为防止继续发生因投饵、施肥养殖造成水域污染，根据《中华人民共和国渔业法》第二十条于2016年6月13日向大通湖天泓渔业股份有限公司作出了立即停止向大通湖大湖投饵、施肥的行政指导决定书。本指导其事实清楚，证据确凿，适用指导依据正确，程序合法，内容适当。呈请益阳市农业委员会在审理“大农水决〔 2016  〕1号）行政决定”时参照人民法院审理该类案件时应当执行《中华人民共和国行政诉讼法》（2015年施行）第七十四“条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： (一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； (二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响……”的规定，维持“大农水决〔 2016  〕1号）”行政决定。

经审理查明：申请人不服益阳市大通湖区农林水务局于2016年6月13日作出的《益阳市大通湖区农林水务局行政决定书》（大农水决〔 2016  〕1号）行政决定，于2016年 8月 12 日向本机关提出行政复议申请。益阳市大通湖区农林水务局为行政执法综合部门，也承担了农业执法工作。虽然“大农水决〔 2016  〕1号”的决定文书其行政救济途径指定为益阳市畜牧水产局，但、申请人对本机关提出的行政复议申请事项的办理在本机关的责任清单范围。本机关按照《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一项“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。……”的规定，对该进行了审理。

上述事实有下列证据证明：

（1）申请人的复议申请书；

（2）益阳市大通湖区农林水务局行政决定书：

（3）申请人的主体证明及申请活动的相关文书；

（4）大通湖大湖养殖使用权合同；

（5）大通湖大湖养殖使用权公正书；

（6）大通湖天泓渔业股份有限公司法人身份证复印件；

（7）大通湖水体来源及政府对污染源长期治理情况及关附件；

（8）大通湖天泓渔业股份有限公司在生产活动中对投入品的监管及投入品合法性的说明及相关附件；

（9）法人陈红文于2016年年 8月 13 日签发的《关于全面落实上级部门大湖环保治理相关要求的紧急通知》天泓司〔2016〕30号）文件；

（10）大通湖天泓渔业股份有限公司2016年文件目录；

（11）被申请人的复议答复书（大农水答〔 2016  〕1号）；

（12）益阳市大通湖区建设交通环保局大湖水质抽样送检报告十一份。

本机关认为：被申请人于2016年6月13日作出的《益阳市大通湖区农林水务局行政决定书》（大农水决〔 2016  〕1号）行政决定从文书的内容和形式不是《中华人民共和国行政处罚法》所规定的行政处罚，不是农业部所制定的《农业行政执法基本文书格式》行政处罚文书格式，却符合《湖南省行政程序规定》第九十九条“本规定所称行政指导，是指行政机关为实现特定的行政目的，在其法定的职权范围内或者依据法律、法规、规章和政策，以指导、劝告、提醒、建议等非强制性方式，引导公民、法人和其他组织作出或者不作出某种行为的活动。” 的规定，同时符合《中华人民共和国环境保护法》第四十九条各级人民政府及其农业等有关部门和机构应当指导农业生产经营者科学种植和养殖，科学合理施用农药、化肥等农业投入品，科学处置农用薄膜、农作物秸秆等农业废弃物，防止农业面源污染。禁止将不符合农用标准和环境保护标准的固体废物、废水施入农田。施用农药、化肥等农业投入品及进行灌溉，应当采取措施，防止重金属和其他有毒有害物质污染环境。畜禽养殖场、养殖小区、定点屠宰企业等的选址、建设和管理应当符合有关法律法规规定。从事畜禽养殖和屠宰的单位和个人应当采取措施，对畜禽粪便、尸体和污水等废弃物进行科学处置，防止污染环境。县级人民政府负责组织农村生活废弃物的处置工作。” 指导主体要求及《 中华人民共和国水污染防治法》第四十八条“县级以上地方人民政府农业主管部门和其他有关部门，应当采取措施，指导农业生产者科学、合理地施用化肥和农药，控制化肥和农药的过量使用，防止造成水污染。”指导主体要求。 该决定是为了保护洞庭湖湿地公共环境，其目的是为了维护公共利益作出的行政指导决定

但、该行政决定没有《中华人民共和国行政强制法》所规定的强制手段为实施作保障，同时，该行政决定适用的是《中华人民共和国渔业法》第二十条“从事养殖生产应当保护水域生态环境，科学确定养殖密度，合理投饵、施肥、使用药物，不得造成水域的环境污染。”，该条是对公民、法人和其他社会组织作出的义务性规定，不是禁止和停止使用的指导依据。

申请人2016年在生产活动中使用的投入品虽然不是《中华人民共和国食品安全法》第四十九条“食用农产品生产者应当按照食品安全标准和国家有关规定使用农药、肥料、兽药、饲料和饲料添加剂等农业投入品，严格执行农业投入品使用安全间隔期或者休药期的规定，不得使用国家明令禁止的农业投入品。禁止将剧毒、高毒农药用于蔬菜、瓜果、茶叶和中草药材等国家规定的农作物。”所规定的禁、停投入品，但、在大通湖大湖进行投饵、施肥对大湖水质有直接影响，对洞庭湖湿地保护有直接影响。申请人2016年 8月 13 日签发的《关于全面落实上级部门大湖环保治理相关要求的紧急通知》（天泓司〔2016〕30号）文件证明之前的生产行为不符合《中华人民共和国渔业法》第二十条规定的合理性要求，对大湖环保治理未尽到法定的义务。

申请人通过支付9520万元在益阳市大通湖大湖获得的合法经营权应当依法维护，益阳市大通湖大湖的水资源为国家所有，申请人有义务对公共资源予以保护；申请人对大通湖区农林水务局〔2016〕1号行政决定书所作的禁止性规定没有法律依据其主张成立；申请人投饵、施肥所对大通湖大湖水质有直接影响；被申请人关于在大通湖大湖水质没有达到III类水质标准之前禁止申请人在大通湖大湖施肥、投饵的决定的依据虽然错误，但《关于全面落实上级部门大湖环保治理相关要求的紧急通知》天泓司〔2016〕30号）文件与被申请人行政决定一致；〔2016〕1号行政决定中不涉及行政处罚的程序规定；被申请人与申请人必须共同维护社会诚信制度，维护公共利益；被申请人的行政行为必须坚持政府信赖保护原则，维护申请人合法的生产经营行为，申请人有义务服从被申请人的属地行政管理。

申请人于2016年 8月 12 日向本机关提出撤销益阳市大通湖区农林水务局《益阳市大通湖区农林水务局行政决定书》（大农水决〔 2016  〕1号）行政决定不符合相关法律的规定，不符合《湖南省行政程序规定》第一百六十三条第一项“行政执法行为的撤销，不适用以下情形：（一）撤销可能对公共利益造成重大损害的……；”之规定，与目前企业实施《关于全面落实上级部门大湖环保治理相关要求的紧急通知》（天泓司〔2016〕30号）的自律行为相矛盾，同时违背了内外湖同治的要求，违反了《中华人民共和国环境保护法》、《 中华人民共和国水污染防治法》的授权规定；同时违反了国务院制定的《“水十条”实施细则》、《湖南省贯彻落实〈水污染防治行动计划〉实施方案（2016-2020年）》（湖南版水十条）及对湖泊“一清内源、二清点源、三清面源” 公共利益维护的相关规定。

益阳市大通湖区农林水务局于2016年6月13日作出的《益阳市大通湖区农林水务局行政决定书》（大农水决〔 2016  〕1号）行政决定其行政指导依据错误，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第三项第二目“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：……2．适用依据错误的；……”的规定，按照国务院制定的《“水十条”实施细则》、《湖南省贯彻落实〈水污染防治行动计划〉实施方案（2016-2020年）》（湖南版水十条）及对湖泊“一清内源、二清点源、三清面源”的规定，本机关决定如下：

一、益阳市大通湖区农林水务局必须对照行政综合执法部门的权力清单变更《益阳市大通湖区农林水务局行政决定书》（大农水决〔 2016  〕1号）行政指导依据；

二、益阳市大通湖区农林水务局变更《益阳市大通湖区农林水务局行政决定书》（大农水决〔 2016  〕1号）农业行政复议机关主体名称为益阳市农业委员会，如果变更的行政决定依据和行政指导意见为其他部门权力清单和行政指导意见，则行政复议机关不是益阳市农业委员会；

三、益阳市大通湖区农林水务局行政变更《益阳市大通湖区农林水务局行政决定书》（大农水决〔 2016  〕1号）行政诉讼时效。

当事人自收到本决定之日起产生法律效力。申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向益阳市赫山区人民法院提起行政诉讼。

益阳市农业委员会

2016年12月13日